REPRESENTACION POLITICA.

El dia de ayer tuve la oportunidad de asistir por primera vez a mis clases de diplomado en Etica y Sociedad Dictado por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya; ala que fui cordialmente invitado por una buena amiga. Es en esta primera reunion que tuve la oportunidad de conocer a unas de las luminarias de nuestra generacion que hace las veces de moderador de debates; como todos ya sabran, mi filiacion "dogmatico partidaria" (aprista) no me permitio estar de acuerdo en todas las hipotesis planteadas acerca del discurso presidencial, es en este afan, que se fue dilatando placenteramente el tiempo que no supimos calcular y dejamos circular sin piedad.
Es asi que compugnado por la premura del tiempo y a la vez fortalecido por la satisfacion de haber encontrado por fin un grupo JOVEN interesado en la problematica nacional que acordamos nuestra proxima reunion no sin antes dejarnos la tarea de la semana, que aqui pongo a disposion de ustedes para sus comentarios y criticas.

REPRESENTACION POLITICA

I. SIGNIFICADOS DEL CONCEPTO.

El concepto de r. p., por tanto en sus implicancias teóricas como en sus traducciones prácticas, es sin duda uno de os elementos clave de la historia política moderna. Sin embargo, si al menos en las democracias occidentales la opinión corriente está en general de acuerdo en identificar en las asambleas par­lamentarias periódicamente elegidas la expresión concreta de la representación, el contenido exacto de este concepto sigue siendo bastante más controvertido. De este hecho se puede dar una doble explicación. Antes que nada es necesario tener presente el itinerario histórico de la representación. Frente a los significativos cambios ocurridos en las otras instituciones políticas (en particular en los ejecutivos) y en todo el sistema político, ella presenta en cambio, aun junto a innovaciones de importancia (el fin de fa representación por clases, el sufragio universal, la presencia de los partidos de masas), importantes elementos de continuidad que, en casos como el inglés, se remiten directamente al Medioevo. Esto implica necesariamente un cambio a el tiempo de la "posición relativa" de la representación. Por tanto si nos detenemos en algunas funciones y en el aspecto exte­rior, los representantes de hoy recuerdan mucho a los de ayer y de anteayer, pero si profundizamos el papel que ellos tienen en el sistema político emergen profundos cambios.

La segunda explicación es de orden se­mántico. En todas las lenguas europeas el verbo "representar" y el sustantivo "representación" se aplican a un universo bastante vasto y diverso de experiencias empíricas. Dada la polivalencia de la palabra es compresible por lo tanto, que tratándose de esa particular representación que es r. p. se Ilegue automáticamente a evocar una multiplicidad de significados. Es oportuno por tanto examinar sucintamen­te cuáles son los significados recaba­bles de las diversas acepciones de la pa­labra que se encuentran tanto en la esfera del derecho como en la de la política (los diplomáticos son “representantes'', el jefe de estado “representa” la unidad na­cional, etc.), pero también en experiencias bastante más lejanas, como la artística figurativa o la dramática. Sustituir, actuar en lugar de, en nombre de alguien; cuidar los intereses de alguien; reproducir, reflejar las características de alguien o algo; evocar simbólicamente a alguien o algo; personificar, tales son los principales significados. En la práctica pueden ser divididos en: a) significados que se refieren a una dimen­sión de acción —representar es actuar según determinados cánones de comportamiento; b) significados que se remiten en cambio a una dimensión de reproducción de propie­dades y peculiaridades existenciales —representar es poseer ciertas características que reflejan o evocan las de los sujetos u objetos representados. Esta distinción es impor­tante en cuanto pone en luz las dos polaridades entre las cuales se puede mover también la r. p. según las situaciones y su colocación en el sistema político.

Sin embargo, estas indicaciones no son de gran utilidad si antes no se identifica lo que diferencia la r. p. de las otras experiencias, o sea su propriurn. El significado de este fenómeno se manifiesta mejor si se observa cómo el régimen político se opone por un lado a los regímenes absolu­tistas y autocráticos, es decir desvinculados del control político de los súbditos, y por el otro a democracia directa, es decir el régimen en el cual en teoría debería desaparecer la distinción entre gobernantes y gobernados. El sentido de la r. p. está por lo tanto en la posibilidad de controlar el poder político atribuido a quien no puede ejercer el poder en persona. Así puede sa­tisfacer la exigencia de fundo que desde los primeros e inciertos orígenes rigió la institución de la representación, exigencia expresada por el medieval "quod omnes tangit ab ómnibus probari debet". En base a sus finalidades se podría por tanto definir la representación como un particular “mecanismo” político para la realización de una relación de control (regular) entre goberna­dos y gobernantes. Se debe partir de este nú­cleo para aclarar los diversos aspectos del fenómeno. ¿En qué relación están en las siguientes expresiones: representantes, function representative, estructuras de la representación, regimen representative? ¿Cuándo corresponden a estas expresiones no solamente inconscientes apariencias sino fenómenos reales de la vida política?

II. TRES MODELOS DE LA REPRESENTACION POLITICA

Por lo que se refiere al contenido de la función representativa y por lo tanto del papel de los representantes, en la literatura política han sido largamente discutidos tres modelos interpretativos alternativos. Ellos son: 1) La representación ano relación de delegación; 2) la representación como relación fiduciaria: 3) la representa­ción como “espejo” o representatividad sociológica.

En el primer modelo de representantes es concebido como un ejecutor, carente de iniciativa y de autonomía, de las "instrucciones” que los representados le imparten; su papel se acerca mucho al de un embajador. Este modelo es de origen medieval y las modernas constituciones estatales lo rechazan prohibiendo explícitamente el “mandato imperativo”. Se lo encuentra en cambio comúnmente en las organizaciones y comunidades internacionales, es decir en entidades políticas poco integradas.

El segundo modelo atribuye al representante una posición de autonomía y supone que la única guía para su acción es el “interés” de los representados como es percibido por él. Esta concepción de la representación era la expresada por Edmund Burke cuando en su Speech to the electors of Bristol describía el papel del representante como un trabajo de “razón y juicio” al servicio del “bien general” y no del simple “querer” y de los “prejuicios” locales.

El tercer modelo--el de la presenta­ción-espejo— se centra, a diferencia de los dos primeros, más sobre el efecto de conjunto que sobre el papel de los representantes individuales. Concibe al organismo representativo como un microcosmos que reproduce fielmente las características del cuerpo político; según otra imagen recurrente lo compara con un mapa geográfico.

Sin embargo todos estos modelos, considerados en su forma “pura”, plantean algunos grandes problemas. Se puede iniciar por el tercero, que presenta una problemática muy particular. Cuáles “características” del cuerpo social merecen ser reflejadas en el organismo representativo es naturalmente la primera pregunta que se plantea. Además de las más estrictamente políticas o ideológicas, pueden indicarse las características socioeconómicas, profesionales, religiosas, culturales, étnicas y raciales, y hoy también las diferencias de sexo; y la enumeración podría continuar. Los sistemas electorales proporcionales han sido eficaz instrumento institucional para realizar una reproducción bastante fiel de las primeras características. En cuanto a las otras el grado de representatividad cotejable en las instituciones representativas tienden a ser diferentes de los representados en relación con estas características, salvo cuando una de ellas se convierte en punto focal de conflicto político y es asumida como bandera por una organización partidaria. En este caso por tanto nacen los partidos obreros, agrarios, confesionales, étnicos, feministas; pero estas caracterizaciones bien marcadas al principio, con el tiempo sufren en general un fuerte debilitamiento. El hecho es que la representatividad sociológica, en relación con ciertos perfiles no “políticos”, choca con el proceso de profesionalización de la vida política que naturalmente toca también a los representantes limitando fuertemente las características que pueden asumir. Esta concepción de la representación peca además de estaticidad; concentrándose totalmente sobre la cuestión de la fidelidad de la “reproducción”, descuida el problema dinámico de la capacidad del órgano representativo de efectuar esa síntesis de los problemas particulares y de las diversas tendencias presentes en el cuerpo político, que es el presupuesto de su capacidad de gobernar. Parece por tanto más apta para un régimen político en el que la representación no ocu­pa una posición de centralidad, aunque tenga una función más secundaria de legitimación y de corrección del poder.

Los otros dos modelos, del representante como delegado o corno fiduciario, no son más que dos caras una misma moneda. El primero sin embargo puede vincularse en parte también al modelo de la representación-espejo; responde en efecto a una lógica análoga de la minimización de la distinción representantes-representados, pero llevado a otro nivel, o sea al de la acción sustitutiva de comportamientos, así como también el de la reproducción imitativa de características existenciales. Este modelo está ligado a un régimen de limitada y ocasional participación de los representantes en el proceso decisional de manera que su aplicación literal choca, en las condiciones políticas actuales, contra obstáculos casi insuperables. En primer lugar los represen­tantes, siendo también actores de las condiciones políticas, necesitan un margen de maniobra incompatible con la rigidez de un sistema de instrucciones vinculantes. Además, la atención de los representantes fren­te a la masa de los asuntos públicos es en general baja y éstos, por otro lado, por su complejidad, prestan no indiferentes dificultades de comprensión para el público; por tanto en gran parte de los casos faltarían al delegado las instrucciones o serían gravemente inadecuadas. Si éste es el cuadro general, sin embargo en determinadas situaciones, que por naturaleza lo permiten, el modelo de la representación delegación puede hallar una actuación parcial, y puede nacer en público la expectativa de que sea aplicado. Esto sucederá en general para grandes temas políticos respecto de los cuales pueden configurarse posiciones alternativas nítidas y bien definidas. Un ejemplo proviene de la tradición política inglesa en la cual los compromisos asumidos en el omento electoral por los candidatos y por los partidos sobre ciertos problemas políticos asumen carácter casi formal y vinculante; en estos casos la sanción electoral positiva corresponde a una “instrucción” o “mandato”. De todas maneras, en su forma pura también éste sigue siendo un modelo marginal y excepcional.

La alternativa tradicional de este concepción de la representación está encarnada por el modelo de “fiduciario”. Este modelo se presta en modo particular a variaciones con relación al tipo de “centro focal” preestablecido por la acción del representante. El representante, en su cuidado autónomo de los intereses, ¿debe tener como punto de referencia a su colegio electoral, una esfera territorial intermedia, o bien la nación entera; intereses particulares o bien el interés general? En general la elección de este modelo tiene en su base justamente la exigencia de superar la fragmentación particularista que inevitablemente surgirá de la representación “delegada”; por tanto a ella e acompaña casi siempre la indicación de la nación como centro focal de la representación (véanse los textos constitucionales desde la revolución francesa en adelante). El mayor problema que plantea este modelo es el de la posible no correspondencia de las percepciones que respectivamente tienen representantes y representados del interés de estos últimos. Tal modelo no ofrece en sí una solución satisfactoria a una situación similar de discordancia que es en cambio precisamente uno de los problemas cruciales de la vida política. En efecto, si nos basamos únicamente en el principio fiduciario, sin dar lugar a un elemento de control sobre el comportamiento del representante, se acaba por atribuir a éste un poder arbitrario que contrasta netamente con el que se vio era el sentido de la representación. En este punto podrá hablarse tal vez de gobierno iluminado pero ya no de gobierno representativo.

Un examen atento de la realidad de los sistemas políticos representativos permite darse cuenta de que ninguno de estos tres modelos encuentra una ejecución completa en su forma pura. En cambio, podría ser bastante exacto a nivel descriptivo definir al representante como un “fiduciario controlado que en algunas de sus características refleja las de sus electores”. Del modelo del fiduciario se extrae la indicación de la necesidad de un cierto margen de autonomía para los representantes que les permita una acción de respiro más amplio de lo que permitía la presencia del mandato imperativo. El modelo del delegado nos da en cambio el elemento del vínculo, al que en alguna medida debe estar también sometido el representante: sin tal elemento resultaría desnaturalizada la misma función de la representación que es justamente la de garantizar un cierto grado de control de los ciudadanos sobre el poder político. Pero un modelo realista y ejecutable no puede descuidar totalmente ni siquiera ciertos electos de representación sociológica, puesto que más allá de un cierto límite podría ser puesto en crisis todo el edificio representativo, golpeado en su legitimidad y credibilidad. En efecto, la representación-espejo parece responder a exigencias de orden simbólico y psicológico que, a ciertos niveles y en ciertas situaciones, pueden asumir notable importancia. Por ejemplo los grupos poco integrados, necesidad no sólo de representantes que “realicen su interés”, sino también de representantes en los cuales, por sus características personales, ellos pueden identificarse y a través de los cuales puedan por lo tanto sentirse “presentes” en la organización política.

Naturalmente no en todos los sistemas políticos, que también podemos definir como representativos, las proporciones de estos elementos serán iguales. Sin embargo, para cada uno de estos electos existe, aun cuando no es fácilmente determinable, un valor mínimo característico por debajo del cual la ejecución de la representación resultaría amenazada en su eficacia práctica o en su significado político en su legitimidad psicológica.

III. LAS ESTRUCTURAS DE LA REPRESENTACION

Por sí solos los datos del problema hasta aquí examinados no son suficientes. La prescripción de un modelo dado para la figura del representante y por lo tanto para la función representativa- prescripción contenida en normas constitucionales, sociales y de ethos político- es una parte importante pero no lo es todo en el fenómeno de la representación. En la experiencia política occidental moderna – y es la que se ha basado justamente en el concepto de r.p. – la representación, junto al aspecto “comportamentista” y “sociológico”, tiene también, y no sin motivo, un aspecto “estructural” que no puede dejarse de lado. Lo que se extrae de esta experiencia es que, sin una determinación clara y neta de las bases institucionales de la representación, no se puede tampoco confiar en una suficiente determinación del modelo funcional. No puede elaborarse un modelo de representación abstractamente sin tener en cuenta las posibilidades y los límites de los mecanismos institucionales que deben asegurar la ejecución de las solemnes prescripciones.

Es precisamente esta dimensión de procedimiento más aún que sustancial para distinguir la verdadera representación de otros fenómenos del pasado o de otros contextos políticos modernos para los que también se habla a menudo de representación, pero en un sentido que debe considerarse impropio. No es preciso olvidar que una larga tradición de pensamiento político (en la que halla lugar también un autor como Hobbes) ha visto en el soberano absoluto el “representante del país” entendido a éste como aquel que, habiendo recibido en confianza un país, es su responsable y cuida de sus intereses. Y sustancialmente a la misma concepción se remiten hoy jefes carismáticos, dictadores, partidos únicos que se autoproclaman representantes de los “verdaderos” intereses de los pueblos. Sin embargo no puede verse la distancia que separa de la nuestra a esta concepción de una representación no sujeta a controles institucionales y por lo tanto no garantizada. Para comprender esta diferencia puede ser útil recordar la distancia existente en el derecho privada entre la representación legal, que es la cual el representado es un sujeto perfectamente capaz de actuar y por lo tanto titular de un poder de control y de un derecho de revocación. El elemento fundamental del mecanismo de garantía de la representación está dado por las elecciones de los organismos parlamentarios (y en ciertos casos también de otros organismos políticos); la r.p. bien puede definirse por tanto como una representación electiva. No es suficiente sin embargo un tipo cualquiera de elecciones: debe tratarse de elecciones “competitivas” y que ofrezcan un mínimo al menos de garantías del proceso electoral no puede considerarse un instrumento de realización de la representación. En efecto, en un cierto punto la sustancia del voto no configura un juicio y una elección sino que se convierte pura y simplemente en aclamación o investidura plebiscitaria. Las elecciones desempeñan entonces funciones muy diversas, es decir de movilización del consenso y de legitimación. Permaneciendo en el campote las elecciones como un “juicio” y una “elección” debe observarse que juicio y elección se pueden ejercer tanto sobre personas como sobre programas y actos políticos. Evidentemente según el modelo de representación elegido se querrá hacer resaltar uno más que otros aspectos. En un caso el acento caerá sobre la elección personal de los representantes; en otro sobre la determinación preventiva de las decisiones políticas, casi una estipulación de compromisos vinculantes entre candidatos y electores; en otro sobre la acción general y a posteriori de control y sobre el efecto que de allí deriva de responsabilización de los actores políticos vis á vis de los interese de los representados. Dentro de determinados márgenes el mecanismo electoral puede ser “construido” de manera de reforzar uno u otro de estos aspectos. A esta exigencia responde la gran variedad de fórmulas elaboradas por la ingeniería electoral. Estos márgenes sin embargo no son hoy muy amplios; es preciso en efecto tener presente los “vínculos” impuestos al mecanismo electoral por una realidad política caracterizada por el sufragio universal en una sociedad de masas y por lo tanto por una mayor distancia entre electores y elegidos, por la expansión de la esfera de acción gubernativa, y por lo tanto por la creciente complejidad de los problemas políticos. Ahora bien, estos datos de hecho nacen hoy cada vez más marginales y precarios en el proceso electoral a los dos aspectos de la elección personal de los representantes y de la determinación preventiva de elecciones políticas.

Pero lo que más debe tenerse en cuenta es la importancia que en el proceso electoral, han sumido los partidos en calidad tanto d elaboradores y presentadores de programas políticos como organización de gestión política. Partiendo de este dato esencial se observa que un modelo realista de la representación, aun cuando contenga algunos elementos de los modelos ya examinados, deberá sin embargo colocarse en un plano sustancialmente diverso. Hoy el fenómeno de la r.p. debe ser considerado como un hecho global más que como una serie de relaciones de representación, recíprocamente independientes, instauradas entre los representantes y sus circunscripciones electorales. El mecanismo del que brota la representación es un proceso “en grande” de competición entre las organizaciones partidistas por la conquista o la conservación de las sedes parlamentarias y gubernativas, una competición reglamentada y que se desarrolla frente a un público con función de juez. En este cuadro el papel del representante individual no resulta definido de manera absolutamente unívoca, antes bien es susceptible de asumir formas diversas (según las disciplinas partidarias, las características de la competición electoral y la cultura política). En el proceso representativo se pueden ver en práctica dos secuencias-tipo: 1) electores-partidos-representantes individuales, 2) electores-representantes individuales-partidos. En la primera secuencia, hoy la más importante, la relación primaria se establece entre los partidos y el electorado; es directamente la “imagen partidista” que es presentada al juicio electoral y es sobre ella que se ejerce el control. Los representantes individuales tienen un papel casi ejecutivo. En la segunda secuencia, menos importante pero no insignificante, son en cambio éstos quienes constituyen l canal representativo entre el electorado (es decir sus órganos centrales de elaboración de la imagen partidista). En ambos casos, de cualquier manera, el papel de los representantes debe estar relacionado al de los partidos. El núcleo fundamental de la representación está en “responsabilidad” periódica a que están sujetos los actores políticos en competencia (los partidos). Responsabilidad quiere decir llamado a responder, a rendir cuentas de sus acciones entre aquellos que tienen el poder de designación. Que esta responsabilidad vale por todo un conjunto bastante genérico de comportamientos y no por cada acto particular de lo actores políticos, por toda una sección de clase política y no por cada persona individual, debería darse por descontado después de los que se ha dicho. El foso de desinterés e ignorancia política que divide a los gobernados de los gobernantes, las cortinas de humo más o menos densas que todo poder se rodea no permiten mucho más.

En síntesis, se podría definir a la r.p. como “un sistema institucionalizado de responsabilidad política, realizada a través de la designación electoral libre de ciertos organismo políticos fundamentales (en su mayoría los parlamentos)”

IV. REPRESENTACION Y SISTEMA POLITICO

Hasta aquí la representación ha sido examinada como un fenómeno en sí, pero evidentemente el cuadro no puede corresponder plenamente a la realidad hasta que no analice la inserción de la representación en la compleja red institucional de un sistema político. Este tema tiene dos caras: se trata por una parte de las condiciones de la representación sobre las otras instituciones políticas. Dada la naturaleza de los procesos institucionales de la representación deben considerarse favorables a todas las condiciones que actúan en el sentido de un alto grado de publicidad en los asuntos públicos y de comprensibilidad de los mismos a los ciudadanos, e invirtiendo la perspectiva, todas las condiciones que hacen conocibles a la clase política las actitudes del público. La representación está en efecto estrechamente ligada a un proceso de doble sentido de comunicación de los mensajes políticos. Depende por tanto de todos los canales de información recíproca y es sensible a todas las perturbaciones que se producen en este campo. La representación presupone luego un complejo de derechos políticos (libertad de imprenta, de asociación, de propaganda, etc.), que permitan la formación y la manifestación de voluntad política de los representados. Aún más arriba están ciertos factores culturales. La presencia en el público de una cultura política “participante” en lugar de “pasiva”, y en las clases políticas de una cultura democrática y flexible en lugar de autoritaria y dogmática, facilita indudablemente el funcionamiento de la representación. Una ulterior condición favorable esta constituida por la presencia de élites políticas alternativas, es decir capaces de ofrecer un recambio a las que detentan el poder y por ende asegurar la dinámica competitiva a la que está muy ligado el mecanismo representativo.

En cuanto a la relación entre representación y sistema político, tiene una importancia determinante porque permite hacer la distinción entre regímenes políticos representativos y regímenes políticos no representativos y verificar la validez del criterio de discriminación entre lo que no lo es. En definitiva es sobre este plano que debe conducirse la comparación entre la concepción enunciada de la representación, es decir la predominante en la cultura política occidental, que basándose en las elecciones es una concepción de procedimiento, y las que oras culturas y otros sistemas políticos le oponen y que son en cambio en su mayoría concepciones sustanciales. ¿Es posible hablar de régimen representativo aun fuera de esos procedimientos electorales, de los requisitos bien precisos, que sustentan la representación de la que se habló? Efectivamente, aun fuera de esas limitaciones se verifican fenómenos que representan analogías con el de la representación. Puede darse el caso de regímenes donde el poder político obra (o considera, o pretende obrar) en tutela de los intereses del público; y en todos los sistemas políticos existen algunos grupos que al menos con una acción de presión tratan de obtener la toma en consideración y la satisfacción de sus intereses, o de determinar la sustitución de los gobernantes. Y así existen regímenes que gozan de un alto nivel de legitimidad y de aceptación por parte del público. Y todo eso aun sin elecciones competitivas. Para tener en cuenta la analogía con ciertos efectos de las instituciones representativas puede llegarse a definirlos cono “fenómenos representativos”. Sin embargo, puede y debe fijarse una línea de división entre regímenes no representativos y regímenes representativos; en base a ella se justifica también la distinción entre “fenómenos representativos” y sin representación entendida como un sistema institucionalizado de responsabilidad electoral. Estas dos distinciones están en planos diversos pero son estrechamente interdependientes, de modo que las alternativas posibles que de ellas nacen dos. Por un lado tenemos la posibilidad de efectos representativos pero con carácter ocasional y de precariedad porque no están garantizados por mecanismos institucionalizados; no podrá hablarse por lo tanto de régimen representativo ni tampoco de r.p. sin ulteriores especificaciones, puesto que falta la correspondencia a la lógica causal de la representación que quiere la institución de un poder de control de los ciudadanos sobre el funcionamiento del régimen político. Por otro lado se tiene la representación basada en procesos estabilizados y, en la medida en que eso le permite tener un papel central y significativo en el ámbito del sistema político, que resulta construido en torno a ella (las otras estructuras políticas) deben sufrir el control de los organismos representativos y obtener de ellos su legitimación), se podrá hablar de un régimen político representativo.

V. CONCLUSION

En conclusión los regímenes representativos son los regímenes políticos que reciben de la representación una caracterización decisiva. La representación, a su vez, es un fenómeno complejo que en su núcleo consiste en un proceso de elección de los gobernantes y de control sobre su obra a través de elecciones competitivas. La complejidad de la representación ha hecho así que algunos critiquen el uso de este concepto y propongan desmembrarlo. En lugar de representación, debería hablarse por lo tanto de selección del liderazgo, delegación de la soberanía popular, legitimación, control político, participación indirecta, transmisión de las demandas políticas; se usarían así conceptos más simples y susceptibles de una intrerpretación más unívoca. A esta tesis replicarse que el concepto de representación sigue siendo útil justamente como concepto sintetizante de un fenómeno político que es ciertamente complejo en sus elementos constitutivos, pero es al mismo tiempo unitario en sus finalidades, en su lógica casual.

BIBLIOGRAFIA.
G. Leibholz, Das Wesen der Repräsentation und der Gestaltwndel del Demokratie im 20 Jahrhundert, Berlín 1966; H. Pitkin, The concepto r representation, Bekerley, 1967; G. Sartori, Sistema rappresentativi, en Democracia e definizioni, Bolonia, 1969.

(Maurizio Cotta)